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我國交通救助基金存在的不足與改進建議

來源:原創論文網 添加時間:2019-08-22

  摘要:自交通事故社會救助基金制度引入以來, 其管理機構及相關地方法規不斷建立, 社會知曉度、認同度也不斷上升, 但是仍存在管理機構不統一, 運行混亂, 救助條件設置不合理等問題。將來應在全國統一該基金的管理機構, 將車上乘客納入救助范圍, 并將駕駛人肇事逃逸但可以確定交強險保險公司的情形排除在救助范圍之外。有效加強對資金的監管, 提高基金運行效率, 為盡可能多的交通事故受害人提供救助, 實現該制度尊重和保障人權的社會價值。

  關鍵詞:交通事故社會救助基金; 管理機構; 救助條件;

行政法論文

  一、問題的提出

  當前,隨著經濟發展,人均汽車保有量不斷提高,交通事故發生的頻率也日益增加,每年都會產生大量的人身和財產損失。為保證交通事故的受害人在肇事者基于各種原因無法有效賠償的情況下,也能得到充分的救濟,我國分別以機動車交通事故責任強制保險(以下簡稱“交強險”)和道路交通事故社會救助基金(以下簡稱“交通救助基金”)受害人提供第二、第三重保障。作為一種在交通事故領域中的社會救助制度,雖然各地都陸續就交通救助基金設立了管理機構,并出臺相應法規予以規范化運行,但是在制度設計上仍存在各地規定不同、管理機構不統一、救助范圍過窄等問題。在上述背景下,我們有必要對該基金存在的各種問題從法學角度予以審視,重構相關制度,以促進該基金更好地發揮社會救助功能,完善對交通事故受害人的保障機制。

  二、我國交通救助基金制度介紹

  交通救助基金在我國屬于“舶來品”,是在借鑒西方發達國家相關成功經驗的基礎上發展而來的。就立法而言,其最早出現在2004年出臺的《道路交通安全法》第17條之中。《道路交通安全法》是全國人大常委會制定頒布的法律,在我國法律體系中其效力位階僅低于《憲法》,因此在該法中明確交通救助基金制度的建立,為該制度的后續發展提供了堅實的立法依據。根據該條款的授權,國務院于2006年制定《機動車交通事故責任強制保險條例》(以下簡稱《交強險條例》)時,對該基金的資金源、救助范圍等基礎性問題做了明確。首先,第24條是關于救助范圍的規定,主要內容有兩點:一是交通救助基金是交強險的補充,只在肇事車輛未投保、事故搶救費用超過了肇事車輛所投保交強險的責任限額、機動車肇事逃逸三種情況下對因交通事故直接產生的搶救費用及喪葬費用做先行墊付;二是該基金支付給醫療機構或交通事故受害人及家屬的上述費用,只是先行墊付,基金管理機構在墊付后有權向肇事者追償。其次,第25條對基金的資金來源作出了明確列舉,一共五項:一是按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金;二是對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車所有人、管理人的罰款;三是救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金;四是救助基金的孳息;五是其他資金。

  《交強險條例》實施后的3年內,交通救助基金在各地省政府的主導下不斷建立,但在運行過程中也產生了不少問題,因此,2009年《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》) 正式出臺,以進一步貫徹落實該項制度的精神,解決運營過程中的問題,完善對交通事故受害人的保障。其主要有以下幾大亮點:一是關于救助范圍。《交強險條例》中提到了“搶救費用”的概念,但未進行相關解釋,在賠付過程中引發了諸多爭議,有時甚至會延誤對受害人的救治。因此《試行辦法》明確,搶救費用應當為事故發生后72小時內搶救生命所必須的醫療費用。二是關于資金來源。在原先五類資金來源的基礎上,又增加社會捐款及政府的財政補助兩項,其中財政補助來源于保險公司繳納的交強險保費的營業稅(現為“增值稅”)。三是要求公安機關交管部門積極履行交通事故的信息傳遞職能,并細化了事故處理及資金墊付的程序。四是《試行辦法》還明確,應設立專門獨立的賬戶對交通救助基金的資金進行專項管理,獨立運營,專款專用。

  三、我國交通救助基金存在的問題

  (一)基金管理機構設置不統一,管理混亂

  由于《試行辦法》并未規定設置全國統一的管理機構,只是要求省級政府應當設立交通救助基金及其管理部門,省級以下的由省政府自主決定是否設立或如何設立基金及其管理機構。例如,海南省由省級人民政府設立救助基金及其管理機構,其下不再設立;江蘇省采取政府購買服務的方式,由省政府聘請社會機構作為基金專業化運作的管理機構,同時設立工作協調小組作為管理機構的主管部門;江西省分設省、市、縣三級交通救助基金及其管理機構,該管理機構由公安、財政部門分別抽調人員組成,機構本身設立在財政部門中。

  由于交通事故的發生并不受行政區劃的限制,受害人在不同的地區遭受交通事故后,可能要尋找不同的部門,按照不同的流程取得救助,這給原本已遭受交通事故的當事人增添了不必要的麻煩。另外,各省的基金管理機構大多由財政部門或公安部門組建,其本身工作流程不同,這也給建立統一的資金監管、運用機制帶來嚴重阻礙。最后,監管、運用機制的不統一,又會造成難以提高資金的利用效率。

  (二)關于救助條件

  1. 車上乘客也應納入基金補償范圍。

  交通事故中的受害人,一般指就交通事故中遭受的損失向侵權責任人主張賠償的任何人。但是,《交強險條例》一直以來都把車上的乘客排除在承保范圍之外。交通救助基金的制度定位,就是為交通事故中無法取得交強險賠償的受害人提供經濟上的援助。從學理上分析,車上的乘客與車外的人一樣,相對于駕駛人,對車輛的行駛狀態是沒有控制力的,若因駕駛人過失遭受人身財產損失,其應當有權向駕駛人(侵權責任人)主張賠償。因此,車上乘客明明屬于交通事故的受害人,卻無法得到交強險的賠付,此時理應由作為社會保障制度的交通救助基金墊付相關的喪葬費用、搶救費用。但《試行辦法》第35條仍將車上乘客排除在救助范圍之外,這顯然是不符合該基金的制度定位的。

  2. 不應將機動車肇事逃逸一概納入補償情形。

  實踐中,肇事逃逸可分為駕車逃逸和棄車逃逸。若在駕駛人駕車逃逸,但最終被公安機關抓獲,或駕駛人棄車逃逸兩種情形下,若肇事車輛均已參加交強險,則該部分損失完全應由承保相應交強險的保險公司進行賠付。但《試行辦法》第12條第3款卻不加區分地將所有肇事逃逸的情形,均納入墊付條件中。例如,從第二章對交通救助基金的介紹可知,其資金來源并不十分寬裕,故應當將有限的資金用于最需要的地方,在逃逸駕駛人被抓獲或棄車逃逸情形下,若能找到承保相應交強險的保險公司,就應當由該保險公司進行理賠。這樣既可以使基金有限的資金用于補償更缺乏保障的受害人,同時,交強險所賠付保險金為責任限額內的人身及財產損失,范圍要大于交通救助基金所規定的搶救及喪葬費用,以此也能給有資格獲得交強險賠付的受害人更完善的保障。

  四、道路交通基金法律制度的完善建議

  (一)在全國設立統一的交通救助基金管理機構

  基金管理機構的不統一給受害人獲得補償帶來不便,且不利于交通救助基金資金的監管與運作。因此,無論在目前現實條件下是否能建立起統一的基金運作機制,統一管理機構仍是十分有必要的。從目前全國情況來看,很多政府都將管理機構設置在公安交通管理部門或財政部門。公安交通管理部門全權負責交通事故的處理,對于事故傷亡程度、責任認定等信息的掌握最為全面,同時也是上述信息得以快速傳遞的媒介,但是不擅長資金的運作及保值增值;而財政部門雖然由于具備財務管理專業優勢,可以彌補公安交通管理部門在資金運作上的不足,但對于事故信息的掌握及傳遞要欠缺許多。并且,管理機構承擔著墊付資金、向肇事者追償的職責,必然會卷入大量的醫療和訴訟爭議,相對而言,公安機關擁有更強的爭議解決能力,更有能力來承擔這一職責。

  因此,建議在全國范圍內,統一將交通救助基金的管理機構設置在公安交通管理部門中,以便于事故信息的及時傳遞,使受害人獲得最及時的救助。

  (二)關于救助條件的完善建議

  首先,應將車上乘客也納入交通救助基金的補償對象范圍之中。基于交通救助基金社會保障的制度定位,應當盡可能廣泛地為交通事故受害人提供救助。車上乘客若因駕駛人過失遭受損害,毫無疑問也是交通事故的受害人,但是在現行制度下,無法像車外人員那樣獲得交強險的賠付。另外,我國的車輛座位險屬于自愿投保的險種,且最高保額不超過5萬元,諸多意外傷害險也都將因乘車遭受的損失排除在承保范圍外。例如,中國人壽“個人交通工具意外傷害險”明確將被保險人因乘坐非營運車輛遭受的意外傷害列入免責條款。因此,在車上乘客如此缺乏風險保障的情況下,交通救助基金作為一種社會救助機制,更應當承擔起為其提供救助資金的職責。

  其次,應對交通肇事逃逸的情形進行區分,對相關墊付條件建立更科學的定義。例如,第三章所述,在駕駛人駕車逃逸被抓獲及駕駛人棄車逃逸情形下,若能確定肇事車輛且車輛已投保交強險,理應由承保該交強險的保險公司承擔相應賠付,交通救助基金有限的資金不應再墊付這一部分搶救和喪葬費用。目前的《試行辦法》第12條第3款規定,機動車肇事后逃逸的,交通救助基金應當墊付搶救及喪葬費用。按照上述分析,建議將其改為“因機動車肇事逃逸而無法確定承保交強險的保險公司的”,以此將雖然屬于肇事逃逸,但通過各種方式能夠確定相應保險公司的情形排除在交通救助基金的資金墊付范圍之外。

  五、結語

  早在2004年,我國就引入了交通救助基金制度,旨在當肇事者、交強險無法對受害人作出有效賠償時,為交通事故受害人提供第三重保障,以此為社會弱勢群體提供人道主義援助。然而,考慮到交通救助基金管理機構將不可避免地卷入大量的醫療和訴訟爭議,國家將基金及管理機構設置的權力下放給省政府,致使管理機構不統一,引發運行機制中的各種矛盾。另外,救助條件的不合理也始終制約著資金的運用效率和社會救助目的的實現。希望通過本文的研究,能有力促進交通救助基金法律制度的完善,優化并實現該制度的社會保障與救助價值。

  參考文獻
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