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市行政區劃環境立法成就與不足

來源:原創論文網 添加時間:2019-01-12

摘要

  第十二屆全國人民代表大會第三次會議于2015年3月15日通過《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》, 對實施近15年的《中華人民共和國立法法》 (以下簡稱《立法法》) 進行了首次修正。作為本次修法的一項重要內容, 修正后的《立法法》賦予設區的市 (以下稱為“新獲地方立法權的市”) 地方立法權, 明確設區的市可以對包括環境保護在內的有關事項制定地方性法規和地方政府規章。修正后的《立法法》實施至今已逾三年, 新獲地方立法權的市環境立法進展如何?本文試圖發現亮點和不足, 以期對中國地方環境立法乃至環境法制建設有所裨益。

  一、新獲地方立法權的市環境立法現狀

  在《立法法》修正前, 除省、自治區和直轄市以外, 只有較大的市享有制定地方性法規和地方政府規章的權限。根據修正前的《立法法》的相關規定, 較大的市包括三類, 共49個, 其中省、自治區的人民政府所在地的市27個, 經濟特區所在地的市4個, 經國務院批準的較大的市18個。

市行政區劃環境立法成就與不足

  2015年3月15日, 第十二屆全國人民代表大會第三次會議對實施近15年的《立法法》進行了修正。修正后的《立法法》擴大了地方性法規和地方政府規章的立法主體范圍, 即從“較大的市”擴大到“設區的市” (除省、自治區和直轄市以外) ;同時明確了設區的市的立法權限范圍, 即限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”。《立法法》規定, 較大的市以外的其他設區的市開始制定地方性法規和地方政府規章的具體步驟和時間, 由各省、自治區綜合考慮各種因素確定。根據此項規定, 各省、自治區對其所轄新獲地方立法權的市開始行使立法權的時間做了不同的處理。這便造成了不同的新獲地方立法權的市實際行使立法權的時間并不相同[1]。自2015年《立法法》實施以來至2017年年底, 全國共有239個較大的市以外的其他設區的市陸續獲得地方立法權, 可以制定地方性法規和地方政府規章[2]。

  通過北大法寶數據庫檢索發現, 自2015年3月15日至2017年12月31日, 在全國239個新獲地方立法權的市中, 已經進行環境立法的城市合計148個, 共制定和修改地方環保法規和地方政府環保規章239部, 平均環境立法1.6部∕市 (見表1:新獲地方立法權的市環境立法年度變化統計表) 。

表1 新獲地方立法權的市環境立法年度變化統計表
表1 新獲地方立法權的市環境立法年度變化統計表

  第一, 從法律位階看, 地方性法規在新獲地方立法權的市環境立法中處于主要地位。在239部法律文件中, 地方性法規有200部, 約占84%;而地方政府規章僅有39部, 約占16%。之所以出現這種差異, 很重要的原因可能在于地方性法規和地方政府規章的立法依據、立法的事項范圍不同。地方性法規只要不與上位法相抵觸就可以制定;而地方政府規章的制定則必須依據上位法, 沒有依據不能制定, 并且地方政府規章的上位法之一就包括了地方性法規。此外, 地方政府規章相對于地方性法規立法事項范圍更窄[3], 一定程度上也影響了地方政府規章的制定。總之, 就2015年《立法法》實施以來的實踐來看, 新獲地方立法權的市環境立法更多的是制定地方環保法規而不是地方政府環保規章。

  第二, 從立法活動看, 新獲地方立法權的市環境立法的主要立法活動是制定而非修改地方環保法規和地方政府環保規章。考查發現, 已經進行環境立法的新獲地方立法權的市制定地方環保法規和地方政府環保規章合計238部, 修改地方環保法規僅1部, 即《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》[4]。這從一個側面反映出, 2015年《立法法》實施后新獲地方立法權的市對于制定地方環保法規和地方政府環保規章具有比較強烈的立法需求。

  第三, 從立法類型看, 環境事務法中特別是其中的自然資源保護法構成新獲地方立法權的市環境立法的主要類型[5]。在239部法律文件中, 環境手段法有20部, 約占8%;綜合環境法有60部, 占25%;環境事務法有159部, 約占67%。具體就環境事務法來看, 污染防治法有34部, 自然資源保護法有97部, 生態保護法有22部, 環境退化防治法有6部;其中僅自然資源保護法就占新獲地方立法權的市環境立法總量的41%。由此可見, 目前新獲地方立法權的市環境立法的主要屬于環境事務法, 特別是其中的自然資源保護法。事實上, 此前有相關研究已經初步發現, 設區的市目前制定的“環境保護”方面的地方性法規重心在于污染防治和大氣、水土、濕地、湖泊等自然資源的保護[6], 綜合性的環境保護法規只占少數[7]。環保地方性法規的主要內容在于環境事務法, 特別是其中的自然資源保護法而不是環境手段法、綜合環境法, 原因或與我國目前地方環境立法的技術水平不高、制度實效不足、法制實施不力等有關。以環境手段法為例, 有學者就認為, 環境手段法實際只有到環境法制的高級階段, 即環境基本法和環境事務法已經具備相當基礎的時候, 才會成為環境立法的重點[8]。

  第四, 從地域分布看, 已進行環境立法的新獲地方立法權的市覆蓋除青海省以外的26個省、自治區 (見表2:各地區新獲地方立法權的市及其環境立法分類統計表) , 且新獲地方立法權的市環境立法數量與地區經濟發展水平呈現一定的相關性。在26個已經進行環境立法的省 (市) 中, 江蘇、浙江、貴州、海南四省的所有新獲地方立法權的市均已制定地方環保法規和地方政府環保規章;而黑龍江、江西、甘肅三省的絕大多數新獲地方立法權的市尚未制定地方環保法規和地方政府環保規章。此外, 有相關研究曾指出, “各省、自治區設區的市制定的地方性法規的數量和省、自治區的經濟總量之間存在較高的正相關性”。[9]筆者進一步研究發現, 以表2中所列的26個地區2016年地區生產總值為數據基礎[10], 排名在前一半的地區, 其新獲地方立法權的市環境立法數量合計占全部地區新獲地方立法權的市環境立法數量的78%, 其中僅排名前三的安徽、江蘇、山東合計就占到了28%;排名在后一半的地區, 其新獲地方立法權的市環境立法數量合計占全部地區新獲地方立法權的市環境立法數量的22%, 甚至地區生產總值未超過一萬億元的新疆、甘肅、海南、寧夏、西藏等五省區合計僅占4%。需要特別說明的是, 河北、福建兩地盡管地區生產總值較高, 但新獲地方立法權的市環境立法數量卻相當少, 分別僅有5部和6部。因此從總體上看, 新獲地方立法權的市環境立法數量與地區經濟發展水平之間密切相關, 經濟發達地區新獲地方立法權的市環境立法數量較多, 經濟落后地區新獲地方立法權的市環境立法數量較少。

表2 各地區新獲地方立法權的市及其環境立法分類統計表
表2 各地區新獲地方立法權的市及其環境立法分類統計表

  二、新獲地方立法權的市環境立法的亮點

  通過分析新《立法法》實施后自2017年年底設區的市環境立法情況可以發現, 新獲地方立法權的市環境立法總體上具有六個方面的亮點。

  (一) 立法總量迅速增長, 立法類型多樣

  從法律位階、制定情況、立法類型等多方面考察發現, 自新《立法法》實施以來至2017年年底新獲地方立法權的市環境立法在總量上保持高速增長。從實施當年即2015年的5部, 到2016年的84部, 再到2017年的150部, 新獲地方立法權的市的環境立法數量三年累計增長了30倍。新獲地方立法權的市環境立法數量迅速增長, 反映出各地區比較強烈的立法需求。以吐魯番市為例, 新疆維吾爾自治區2017年1月3日第十二屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議, 通過《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會關于確定吐魯番市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》, 批準吐魯番市人民代表大會及其常務委員會自《決定》公布之日起可以開始制定地方性法規和地方政府規章;僅過了一個多月吐魯番市即通過了《吐魯番市林木保護管理條例》, 而此時距離國務院撤銷吐魯番地區設立地級吐魯番市也才不過兩年[11]。

  環境立法數量迅速增長的同時, 環境立法的類型也日益豐富。239部法律文件涵蓋不同種類的環境法, 包括綜合環境法、環境手段法以及污染防治法、自然資源保護法、生態保護法、環境退化防治法等各種環境事務法。特別是自然資源保護法領域, 在常見自然資源 (比如水體、土地、林木、大氣、海洋等) 保護立法迅速增長的同時, 還出現某些專門針對特殊資源保護的立法。其中典型的是關于地下空間資源的立法, 雖然只是一部地方政府規章, 即《邢臺市城市地下空間開發利用管理辦法 (試行) 》。此外, 還有關于特殊土質或土壤 (而非土地) 資源保護的立法, 如《欽州市坭興陶土資源保護條例》《鎮江市長江岸線資源保護條例》;關于能源資源保護的立法, 如《咸寧市地熱資源保護條例》。

  (二) 首部生態文明先行示范區立法出臺, 生態文明建設立法不斷發展

  推動生態文明建設立法是保護環境、實現綠色發展的重要法律保障。黨的十八屆三中全會決定提出:“必須建立系統完整的生態文明制度體系……用制度保護生態環境。”十八屆四中全會決定進一步提出:“用嚴格的法律制度保護生態環境, 加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。”新《立法法》實施以來設區的市環境立法在這方面有了較大進步和發展, 主要體現在《杭州市生態文明建設促進條例》《湖州市生態文明先行示范區建設條例》兩部地方環保法規先后制定并施行[12]。其中, 2016年7月1日起施行的《湖州市生態文明先行示范區建設條例》屬于新獲地方立法權的市的環境立法。

  《湖州市生態文明先行示范區建設條例》共7章59條, 從規劃建設、制度保障、監督檢查、公眾參與、法律責任等多方面對建設生態文明現行示范區進行了較為具體詳盡的規定。不同于此前的相關立法和《杭州市生態文明建設促進條例》, 《湖州市生態文明先行示范區建設條例》是全國首部專門就生態文明先行示范區建設制定的地方性法規[13]。特別是, 該條例明確了生態文明先行示范區建設的管理體系和評價考核機制。比如該條例第十條第一款規定:“市、縣人民政府應當編制環境功能區劃, 確定自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品安全保障區、人居環境保障區、環境優化準入區以及環境重點準入區的范圍和功能定位, 建立分級管控、分區管理、分類指導的環境管理體系。”第二十七條第一款也規定:“市、縣 (區) 人民政府審計機關應當對依法屬于審計監督對象、負有自然資源資產管理和生態環境保護責任的主要負責人, 進行自然資源資產離任審計。”第四十條還規定:“市、縣 (區) 人民政府應當將生態文明先行示范區建設目標完成情況作為對本級人民政府相關部門及其負責人、下級人民政府及其負責人考核的重要內容。市、縣 (區) 人民政府應當根據主體功能定位, 實行差別化考核制度。對以保護生態為主的地區, 提高資源消耗、環境損害、生態效益等指標考核權重。對發生嚴重損毀自然資源資產和重大生態破壞、環境污染事件的地區, 取消綜合考核評優資格。”事實上, 湖州既是經國務院同意的全國首個地市級生態文明先行示范區, 同時也是領導人“兩山”思想的誕生地和中國美麗鄉村的發源地。制定《湖州市生態文明先行示范區建設條例》, 不僅為當地生態文明建設提供了法律保障, 也為地方生態文明立法新增了又一項重要成果[14]。

  (三) 以市容環境衛生為內容的綜合環境法數量眾多

  城市市容環境是城市管理水平、文明程度的外在體現, 綜合反映一座城市的經濟實力、政府形象、居民素質[15]。從中央立法層面來看, 早在1982年, 城鄉建設環境保護部就制定了《城市市容環境衛生管理條例》。其后, 全國各地也相繼制定了城市市容環境衛生管理的相關規定, 比如石家莊市1985年制定的《石家莊市市容環境衛生管理條例》、北京市1993年制定的《北京市城市市容環境衛生條例》。2015年《立法法》修正后, 新獲地方立法權的市也迅速開始了市容環境衛生方面的立法工作。

  在60部綜合環境法中, 有多達54部法律文件以“市容和環境衛生”“城市市容和環境衛生”等命名。這些法律文件從管理分工、管理事務、法律責任等方面對市容環境衛生管理進行了規定。其建立的法律制度主要包括市容環境衛生責任區制度, 比如《日喀則市市容環境衛生管理條例》第十二條規定:“市容和環境衛生工作實行責任區制度。居住在轄區內的單位和個人應當做好責任區內的市容和環境衛生工作。”市容環境衛生考評檢查制度, 比如《臺州市城市市容和環境衛生管理條例》第十五條規定:“市容環境衛生行政主管部門和綜合行政執法部門應當建立市容環境衛生責任考評制度, 加強對責任區市容環境衛生的巡查和監管, 并定期組織檢查。”《湛江市城區市容和環境衛生管理條例》第十四條規定:“市容環境衛生行政主管部門應當建立和完善市容和環境衛生責任區的監督檢查制度, 對責任區的市容和環境衛生進行巡查和監管。”垃圾分類和服務管理服務收費制度, 比如《綿陽市城市市容和環境衛生管理條例》第六十條第一款規定:“生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾、糞便等廢棄物的收集、清運和處理, 實行服務收費制度。”

  (四) 高度重視大氣污染防治

  近年, 以霧霾為典型的大氣污染問題備受關注, 防治大氣污染成為國家環境保護工作的一項重要內容。2015年《立法法》修正后, 新獲地方立法權的市也制定了許多大氣污染防治方面的法律文件。

  統計發現, 自新《立法法》實施以來至2017年年底, 新獲地方立法權的市共制定污染防治法34部, 其中18部屬于大氣污染防治方面的立法。這些大氣污染防治方面的立法包括綜合性的大氣污染防治立法, 比如《濟寧市大氣污染防治條例》《保定市大氣污染防治條例》;防治單一類型大氣污染的立法, 比如《呂梁市揚塵污染防治條例》《揚州市揚塵污染防治管理暫行辦法》;防治大氣污染物或污染源的立法, 比如《臨汾市燃煤污染防治規定》《咸陽市禁止露天焚燒農作物秸稈條例》《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》。為數不少且類型多樣的大氣污染防治立法, 顯示了大氣污染防治立法的進步與發展, 同時反映了新獲地方立法權的市對大氣污染防治的重視。

  (五) 開始出現生態修復等環境退化防治立法

  作為自新《立法法》實施以來至2017年年底新獲地方立法權的市環境立法中數量最少的一類, 環境退化防治法盡管只有6部, 但是其中已經出現了生態修復方面的專門立法, 即《宿州市采石場修復條例》《朝陽市礦山生態環境恢復治理條例》兩部地方性法規[16]。而在此之前, 我國僅有一些關于生態修復的指導規程以及資金使用管理辦法。

  考察《宿州市采石場修復條例》《朝陽市礦山生態環境恢復治理條例》兩部地方性法規發現, 前者僅24條且未分章節;而后者有6章40條, 從恢復治理規劃、恢復治理措施、監督管理、法律責任等方面對礦山生態環境修復治理進行了較為詳細的規定。此外, 《朝陽市礦山生態環境恢復治理條例》還特別對因責任方無法履行生態環境修復責任導致無人為生態環境損害“買單”問題以及其他歷史遺留問題進行了明確規定。首先, 該條例第六條規定:“由縣人民政府組織相關行政主管部門提出認定意見, 公示無誤后, 報本級人民政府確定, 并由礦山所在地縣人民政府負責組織礦山生態環境恢復治理工作。”其次, 該條例第七條規定:“按照‘誰投資誰受益’的原則, 采取扶持、優惠措施, 吸引社會投資對由于歷史原因無法確定責任人或者責任人滅失的礦山生態環境進行恢復治理。鼓勵社會力量通過捐贈、提供志愿服務等方式, 對由于歷史原因無法確定責任人或者責任人滅失的礦山生態環境進行恢復治理。”最后, 由誰負擔以及如何履行生態環境損害責任是長期困擾法律理論和實踐中的一項難題[17], 以《朝陽市礦山生態環境恢復治理條例》為典型的立法探索無疑為解該決問題提供了一種可行的思路。

  (六) 環境手段法領域的立法集中關注城市綠化

  城市作為我國《環境保護法》明確規定的一種環境對象, 對人類的生產生活具有重要作用。除城市規劃外, 城市綠化、城市綠地建設等都是保護城市環境的常見有益手段。許多國家都制定了與城市綠化相關的法律, 比如日本的《城市綠地保護法》《首都圈近郊綠地保護法》, 美國的《西雅圖市公園法》[18]。我國《環境保護法》第三十五條也規定:“城鄉建設應當結合當地自然環境的特點, 保護植被、水域和自然景觀, 加強城市園林、綠地和風景名勝區的建設與管理。”

  自新《立法法》實施以來至2017年年底, 新獲地方立法權的市共制定環境手段法20部。這20部環境手段法均屬于城市綠化立法。這些城市綠化立法從規劃建設、保護管理、法律責任等方面對城市環境保護作出了較為詳細的規定。特別是許多城市綠化立法注意到某些原因可能引起城市綠地減少問題, 明確規定城市綠地必須維持一定單位的數量。比如《宿州市城鎮綠化條例》第九條規定:“城鄉規劃行政主管部門應當會同同級城鎮綠化行政主管部門, 根據城鎮綠化規劃, 確定各類綠地范圍的控制線, 經同級人民政府批準后, 向社會公布。”同時第十一條規定:“調整綠地范圍控制線不得減少規劃綠地的總量, 因調整而減少規劃綠地的, 應當在新規劃的綠地中補足減少的部分。改變綠地性質、用途造成綠地面積減少的, 應當在城鎮綠化行政主管部門會同城鄉規劃行政主管部門、國土資源行政主管部門確定的地點, 補足相應面積的綠地。”又比如《南陽市城市綠化條例》第九條第一款規定:“城市規劃和建設應當按照規定預留綠化用地。”

  三、新獲地方立法權的市環境立法的不足

  新《立法法》實施后, 新獲地方立法權的市環境立法迅速發展, 但同時也暴露出了一些不足。這些不足主要包括四個方面。

  (一) 重復現象較為嚴重, 地方特色不顯著

  地方立法的主要任務是解決地方問題, 尤其是解決應當通過立法解決而中央立法不能或不便解決的問題;區別于中央立法, 地方立法的重要特征之一是具有鮮明的地方性。修正后的《立法法》也規定, 地方性法規可以就屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項做出規定 (第七十三條第一款) ;地方政府規章可以就屬于本行政區域的具體行政管理事項做出規定 (第八十二條第二款) 。然而通過考察新《立法法》實施以來的新獲地方立法權的市環境立法可以發現, 許多地方環保法規和地方政府環保規章都存在嚴重的重復現象, 缺乏地方特色。具體表現為:

  一是新獲地方立法權的市環境立法與其上位法存在重復現象。以《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》為例, 該法看似比它的上位法《廣東省機動車排氣污染防治條例》體系內容更有特色, 然而刪去非道路移動機械的規定, 二者在章節體例的設置、防治原則等方面都十分相似;尤其是在法律責任方面, 《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》第三十二、三十三、三十四條分別與《廣東省機動車排氣污染防治條例》第三十四、三十七、三十九條一致[19]。

  二是新獲地方立法權的市環境立法之間存在重復現象。以四川省為例, 其省域范圍內的自貢、達州、廣安、眉山四個城市先后制定了有關集中式飲用水水源保護方面的立法, 但是其中很多法律規定在條文表述上極其相似, 甚至章節設置幾乎無二。比如達州市2017年制定的《達州市集中式飲用水水源保護管理條例》共設六章, 分別是總則、集中式飲用水水源保護區的劃定、集中式飲用水水源的保護、集中式飲用水水源的監督管理、法律責任和附則。而眉山市2017年《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》也設六章, 即總則、集中式飲用水水源保護區的劃定與調整、集中式飲用水水源地的保護、集中式飲用水水源地的監督管理、法律責任和附則。盡管很難判斷相關環境立法是否存在抄襲問題, 但章節設置、法律規定等方面的重復現象卻十分明顯。浙江省也存在類似情況。比如在中央干預較少、地方自主空間較大的市容環境衛生領域, 不僅設區的市立法重復上位法的平均值高達22%, 甚至新獲地方立法權的市還存在更嚴重的重復情形[20]。因此有學者指出:“地方立法并不要求完全創新, 但應根據本地的情況進行制定, 而對兄弟城市幾乎照搬條文的做法, 不可能具有本地特色, 也更談不上解決本地實際問題了。”[21]

  (二) 存在與省級地方性法規調整幅度不一致的情況

  修正后的《立法法》第七十二條第二款明確規定了包括新獲地方立法權的市在內的所有設區的市制定地方性法規應當遵循的原則, 即“不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸”。然而考查發現, 部分新獲地方立法權的市環境立法卻存在與省級地方性法規調整幅度不一致的情況。例如, 同樣處罰“焚燒垃圾”和“隨地傾倒垃圾、污水、糞便等廢棄物”, 《南平市市容和環境衛生管理辦法》規定的是“處50元以上200元以下罰款” (第三十七條) , 而作為其立法依據的《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》規定的卻是“處以10元至50元罰款” (第三十條) 。《南平市市容和環境衛生管理辦法》規定的罰款幅度明顯超出了《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》規定的罰款幅度。又例如, 同樣處罰“隨地吐痰、便溺”和“亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖、塑料袋等廢棄物”, 《臺州市城市市容和環境衛生管理條例》規定的是“處50元罰款” (第三十六條) , 而作為其立法依據的《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》規定的卻是“處20元以上50元以下的罰款” (第三十三條) 。通過對比可以發現, 《臺州市城市市容和環境衛生管理條例》“導致無論是何種情形罰款均為50元……縮小了罰款的幅度范圍”[22]。

  (三) 高度倚重以罰款為主的財產罰, 法律威懾效果不足

  地方性法規和地方政府規章法律位階低于法律、行政法規, 盡管所能設定的行政處罰措施種類相應減少, 但種類仍然較為豐富。具體而言, 地方性法規和地方政府規章可設定下列行政處罰措施:一是屬于申誡罰的警告;二是財產罰, 包括罰款、按日連續處罰和沒收財物;三是能力罰, 包括責令停工、責令停產、責令停業、暫扣或者吊銷除企業營業執照以外的其他證照。然而, 考察新獲地方立法權的市環境立法發現, 其設定的行政處罰基本上都是以罰款為主的財產罰。例如, 檢索新獲地方立法權的市制定的屬于污染防治法領域的34部法律文件可以發現, 關鍵詞含“警告”的行政處罰措施有8個, 關鍵詞含“罰款”“按日連續處罰”和“沒收”的行政處罰措施分別有303個、13個和26個, 關鍵詞含“責令停工”“責令停產”“責令停業”“暫扣”和“吊銷”的行政處罰措施分別有28個、8個、14個、3個和2個;其中屬于財產罰的行政處罰措施合計占84%, 僅罰款就占到了75%。各地區新獲地方立法權的市的環境立法同樣存在類似情況。以安徽省為例, 檢索其省域內新獲地方立法權的市制定的23部法律文件可以發現, 關鍵詞含“警告”的行政處罰措施有14個, 關鍵詞含“罰款”“按日連續處罰”和“沒收”的行政處罰措施分別有256個、0個和23個, 關鍵詞含“責令停工”“責令停產”“責令停業”“暫扣”和“吊銷”的行政處罰措施分別有0個、1個、6個、0個和12個;其中屬于財產罰的行政處罰措施合計占89%, 僅罰款一種就占到了82%。

  行政處罰高度倚重以罰款為主的財產罰本身并不是一個問題。然而, 由于我國環境保護方面的法律、法規、規章等設置的罰款數額遠低于違法成本, 比如有調查發現, 在環保部門對環境違法行為給予罰款處罰的案例中, 80%的罰款數額沒有超過2萬元∕次[23], 行政處罰高度倚重以罰款為主的財產罰勢必極大地削弱法律的威懾效果, 甚至可能造成“屢罰不改”的困局[24]。

  (四) 面臨環境空間自然規定性的挑戰, 缺乏立法回應

  新獲地方立法權的市制定的地方環保法規和地方政府環保規章存在空間效力范圍, 但因為無法與存在于一定空間中的環境實現“無縫對接”, 所以與其他環境立法一樣, 面臨環境空間自然規定性的挑戰。適應環境空間自然規定性的方法主要有三種:跨法域合作;總量分解;權力主體與責任主體合一[25]。然而考察發現, 新獲地方立法權的市的環境立法, 特別是其中的污染防治法和自然資源保護法, 很少甚至沒有適應環境的空間自然規定性。即便不考慮發展狀況、治理需求、管理體制等原因導致跨法域合作很難開展, 新獲地方立法權的市環境立法在總量分解和權力主體與責任主體合一方面的制度建設也乏善可陳。比如《襄陽市漢江流域水環境保護條例》明確地下水開發、利用實行總量控制制度并且應當遵循“分層取水、采補平衡的原則” (第三十三條第一款) , 但對于如何分層取水、如何采補平衡卻并沒有直接或者通過實施細則加以規定。這很可能導致即使該制度接受總行為控制的法理, 在立法中寫入了總行為控制, 也未必具備總行為控制的真正的法律制度功能。又比如, 《保定市大氣污染防治條例》第四條第一款規定:“市、縣級人民政府對本行政區域內的大氣環境質量負責。”同時第五條規定:“上級人民政府及其環境保護主管部門應當監督下級人民政府及其有關部門履行大氣污染防治職責情況, 并根據工作任務目標進行年度考核, 考核結果及時向社會公開;下級人民政府及其有關部門應當根據工作任務目標和責任分工, 制定實施方案, 落實責任。”問題是, 其中的“考核”, 它的意義僅僅在于“結果及時向社會公開”, 它沒有接受責任者應當是行使權力者的理念, 因此也很難被認為是合乎權力主體與責任主體合一的制度安排。

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