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法治評估體系設計的主要原則淺析

來源:原創論文網 添加時間:2019-08-23

  摘要:法治評估涉及許多方面, 其中最為關鍵的是法治評估指標的設計。目前對于法治評估指標的設計還存在隨意性, 影響到法治評估的科學性。為了避免這種現象, 需要認真研究解決法治評估指標設計所應遵循的基本原則。這些基本原則包括主觀指標與客觀指標相結合、事實指標與價值指標相結合、定量指標與定性指標相結合、普遍指標與特殊指標相結合、整體指標與具體指標相結合、內在指標與外在指標相結合。

  關鍵詞:法治; 法治評估; 法治評估指標; 基本原則;

法學論文

  法治評估的關鍵在于法治評估指標的設計,它關系到法治評估的科學與否、有無意義。對法治內涵的不同理解會影響到法治指標的設置,進而造就了法治指數設計方案的差異。[1] (P.75) 但綜觀現有各種各類法治評估指標,不難發現,其中一個突出的特點或局限就是其法治評估指標設計的任意性或隨意性。之所以如此,一個根本原因就是沒有認真研究法治評估指標設計所應遵循的基本原則。

  據筆者在中國知網搜索,目前并沒有專門論述法治評估指標體系設計原則的文章,只是在一些學者的相關文章中有所表述,主要有:徐漢明等認為社會治理法治建設指標體系設計的基本原則包括全面與特色相結合、客觀與主觀相結合、科學與簡便相結合、實用性與適用性相結合、可計量與可比較相結合[2]。張德淼等認為法治評估指標體系的測量指標應符合一般性測量原則,即指標是合理和實用的、是有區分度和代表性的、是能夠回答并實現數字化計量的[3]。侯學賓等認為中國法治指數的設計應考慮虛與實、中國與世界、普遍性與特殊性、統一與雜多、表象與實質、誠信與虛構、理想與現實、定性與定量、建構主義思維與法治的漸進主義邏輯、科學與人文等思想維度[4],該文雖表述為思想維度,但與設計原則戚戚相關。總體來說,對該問題的研究還不夠充分,因此,本文擬對法治評估指標體系設計的基本原則進行深入闡述。

  一、主觀指標與客觀指標相結合

  一般來說,評估的全稱是科學評估,或意指科學評估。進一步說,評估指標必須具備科學性,即一般科學指標所具有的“明確的、可測量的、可達到的、相關的、有時間范圍”等特征。為了保證評估指標的科學性,前提是評估指標設計要具有客觀性。法治評估的客觀性首先表現在評估指標的客觀性,即客觀指標。因此,在法治評估指標設計時應盡量將那些具有客觀性的因素設計為評估指標,并增加其權重,同時盡量減少將那些具有主觀性的因素設計為評估指標,并減少其在評估指標中的權重。如在設計“科學立法”的評估指標時,就應著眼于立法結果,即法律文本本身,這是最具客觀性的評估指標,至于其他指標,諸如立法公開、公眾參與等等,不僅都帶有主觀性,而且只是“科學立法”的保障,最終還要落實到法律文本上。如果法律文本本身不科學,如規定錯誤、文義不明、邏輯不清等,那就無“科學立法”可言。又如在設計“司法公正”的評估指標時,就應著眼于服判率、上訴率、冤假錯案發生率、生效判決執行率等客觀指標,至于其他指標,諸如審判獨立、司法便利、司法公開、司法效率等大都是主觀指標,前者更能客觀反映司法是否公正。如果沒有前者,后者往往都是主觀判斷;如果前者比率過高,就已客觀表明司法不公正。

  法治評估的客觀性要求評估主體站在客觀立場。但人們往往片面地認為,客觀性是科學性的基礎,甚至等同于科學性,科學評估即客觀評估。如果包含著主觀因素,那么就是非科學評估,最起碼有損科學評估,所以,評估要去除主觀因素。這種觀點就不完全適用于法治評估。法學是人文社會科學,不能照搬自然科學的評估方法,追求自然科學的那種純之又純的客觀性。法律是人的行為規范,法治關涉人的心理、情感、信仰、審美、態度、評價等等,這些因素不可避免地帶有主觀性,很難客觀化,也不必完全客觀化。法治評估指標的設計應隨評估對象的不同而有所不同。法治評估指標不但不能排除主觀指標,而且應該適當地增加主觀指標。對原本具有不可避免的主觀性的法治評估卻排除主觀指標反而是不客觀的,也是不科學的。

  此外,法治評估 (指標) 的客觀性不等于數據的客觀性,或者以為數據就是客觀的,因為存在“客觀數據不客觀”或數據造假等現象。同樣,也不能認為主觀指標就沒有客觀性,如民意測驗等,雖是主觀的,但也是客觀的,甚至是決定性的。至于社會風氣等,則既是主觀的也是客觀的。許多指標其實是很難主客二分的,應相互結合。缺乏客觀性的法治評估是感情用事,缺乏主觀性的法治評估是機械行事,兩者均不能全面科學地進行評估法治。因此,正確的法治評估方法及其指標設計應是,既要有客觀指標,也要有主觀指標,還要有主觀指標與客觀指標交叉的指標,主觀指標與客觀指標應相互結合、相得益彰。

  二、事實指標與價值指標相結合

  事實與價值的區分源自休謨。休謨指出:“我所遇到的不再是命題中經常的‘是’與‘不是’等連系詞,而是沒有一個命題不是由一個‘應該’或一個不‘應該’聯系起來的。這個變化雖是不知不覺的,卻是有極其重大的關系的。因為這個應該或不應該既然表示一種新的關系或肯定,所以就必需加以論述和說明。”[5] (P.505-506) 雖然休謨沒有明確回答自己提出的這個問題,但它的意思是否定的,即從“是”中不能推出“應該”。后來馬克斯·韋伯進一步斷言:“一門經驗科學不能告訴人們應該做什么———但能告訴他能夠做什么———以及在特定條件下———他想做什么。”[6] (P.121) 價值判斷是關于“應是”什么的知識。但是也有許多人持相反觀點,認為事實與價值不可兩分。因為“每一個事實都含有價值,而我們的每一個價值又都含有某些事實”[7] (P.212) 所以,“科學的價值并不是成為科學所探索的事實的一部分,而是成為科學本身的一個組成部門,也就是說,是科學的過程和科學的理性的一個特性。”[8] (P.584-585)

  上述兩種觀點對于法治評估及其指標設計都具有重要的指導意義。應該說,法治既是事實,又是價值,事實與價值可分但又相關,從事實能夠推斷出價值,因此,法治評估既要進行事實判斷,又要進行價值判斷,兩者密不可分。如“科學立法”,就要求立法符合客觀事實,或者說,立法是否科學,歸根結底取決于立法是否符合當時當地的經濟、政治、社會、文化等實際情況。再如公正司法,要“以事實為根據,以法律為準繩”,強調的也是事實。但另一方面,法治也有價值追求,法治本身就內在包含著獨立、平等、自由、權利、責任、公平、正義、秩序等價值,也是旨在實現這些價值的主要工具。如司法,就要求辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正。而且,就事實與價值兩者的關系而言,事實要服務于價值,實現于價值。例如,查明事實、證據確鑿、事實認定符合客觀真相等,是為了司法審判的公平正義。在法治評估中,不能事實歸事實,價值歸價值,不能證明價值的事實是沒有價值的事實,不是根據事實做出的價值判斷是沒有價值的判斷。據此,在法治評估指標設計時,要兼顧事實指標與價值指標。如在司法評估指標設計時,既要設計是否審判獨立、審判公開、有無刑訊逼供,以及服判率、上訴率、生效判決執行率等事實判斷指標,也要設計人民群眾滿意度、司法公信力等價值判斷指標。

  三、定量指標與定性指標相結合

  一般來說,評估包括定量評估 (分析) 與定性評估兩個方面。定量與定性是辯證統一的,定量導致定性,在對事物精確定量分析 (評估) 的基礎上可以對其予以定性;定性規范定量,定量比定性更精確地反映事物的存在狀況和具體屬性。人文社會科學從抽象描述向定量分析過度,是人文社會科學真正實現科學化的重要路徑和主要標志。因為定量才可以計算、檢驗、證明、評估、比較和管理,即所謂的“數目字管理”,而且,理論“在原則上具有可檢驗性”是包括社會科學在內的一切科學“理論所必須滿足的最低限度的必要條件”,否則,它就不具有科學性、可信性而應當放棄。[9] (P.91) 法治評估也是如此。

  法治評估也是量化評估,這是法治評估的努力方向和突出特點。法治評估量化最根本的目標就是讓數字說話,數字最有話語權和說服力。所以,法治評估指標的量化就成為了法治評估指標設計的關鍵因素和成敗所在,應努力將那些能夠量化的因素盡量設計為法治評估指標,同時盡量避免將那些不能量化的因素設計為法治評估指標。但綜觀目前各種法治評估指標,其中許多指標都是很難量化甚至不能量化的。如有的法治評估指標體系包括“具體目標”———“促進司法公正,維護司法權威”,“主要任務”包括“司法機關依法獨立開展司法活動”、“實現司法公正和效率目標”,等等。這些大都是描述性、抽象性的,很難量化。依據這些無法量化的指標是很難科學地進行評估的。

  目前,一些法治評估指標設計沒有科學量化,具有極大的隨意性。法治評估雖難,但也沒有經濟學數量化那么難,經濟學可以數量化,法治評估也一定能夠數量化。此外還要指出的是,有些指標不是不能量化評估,而是我們還不會量化評估。隨著互聯網、大數據、云計算等信息技術的不斷發展,法治量化評估會越來越可能,也越來越科學。

  不是一切評估指標都可定量分析,也不應將那些不可量化或不必量化的因素設計為量化評估指標。定量與定性互為必要。定量是定性的基礎,定量不科學,定性就往往不準確;定性是定量的目的,定性不準確,定量也就沒有意義。定量與定性互為補充,能夠用定性說明的,就無需定量證明,定量證明是對定性說明的補充,即進一步證明定性說明的內容;但定量分析要上升為定性分析,即更深刻、更精確地揭示事物的本質屬性及其發展規律。由于定量分析往往表現為數字 (據) 證明,定性分析往往表現為文字說明,所以數字證明要總結出文字說明,即揭示評估對象的本質屬性及其發展規律。否則,數字與數字之間、與評估對象之間沒有關系,那數字與評估對象就是兩張皮。這樣的定量分析就背離了宗旨并失去了意義。此外,不要以為數字就一定比文字更精確、更科學。“事實上,有些社會學家感到,定量的闡釋是人造的,容易使社會現象抹殺人性,至少使之過于簡單化。”[10] (P.45)

  一提到定量分析,人們就會想到數學。因為“一門科學只有在成功地運用數學時,才算達到了真正完善的地步。”[11] (P.7) 但數學家克萊因 (Felix Klein) 指出:“如果沒有新觀念的涌現、新目標的設定,數學研究的內容就會枯竭并很快在機械的邏輯證明中精疲力竭、陷入停滯。”[12] (P.34) 這對于法治評估及其指標設計也具有重要的指導意義———重要的是發現問題、掌握規律、提出觀念和設計指標等,而不是對它們的數學證明。定性準確,定量分析可能有所出入但相差無幾,但定性不準確,定量分析就可能差之毫厘但謬以千里。不能服務于定性的定量分析不是半途而廢,就是前功盡棄,甚至成為數字游戲。只有基于定量分析而達到定性分析,法治評估指數才能成為法治建設的“晴雨表”和“診斷器”,對法治建設才具有指導意義。

  四、普遍指標與特殊指標相結合

  這涉及到評估的對象和評估的目的。評估的對象是具有普遍性、規律性的東西,如此才有可比性,才需要評估。只是特殊性的東西,無法類比,只能具體問題具體分析,無需評估,也不值得評估。這就指明了評估的側重點和主要方面,即評估要側重于那些具有普遍性 (一般性) 的方面,要首先解決普遍性問題,然后再解決個別性問題。“如果不先解決一般的問題,就去著手解決個別的問題,那么,隨時隨地都必然會不自覺地‘碰上’這些一般的問題。”[13] (P.476) 評估主要評估那些具有普遍性的指標,而不是那些只有特殊性的指標,否則,這種評估不是本末倒置,就是因小失大。

  法治是普適性的治國方略,具有普遍性、規律性、共同性、可比性,可以進行評估。法治評估的目的,不是特事特辦,一事一評,為評估而評估,這樣的評估沒有意義。評估是為了對照比較,總結出可復制、可推廣、可借鑒的做法,以評促學、以評促建。如法治評估指標將“科學立法”“嚴格執法”“公正司法”和“全民守法”作為一級指標,就具有普遍性,它們是法治最基本、最普遍、最核心的構成要素。又如評估“科學立法”,那么立法主體、立法權限、立法程序、法律文本等就是其具有普遍性的評估指標。離開這些普遍性指標去評估“科學立法”,就不足為憑。如有些法治評估將“創制性立法有一定數量”作為法治評估指標就沒有普遍性,也沒有多大意義。

  要使評估指標具有普遍性,那么評估指標就要具有代表性。代表性包括兩個方面:一是評估指標是評估對象的代表或化身;二是評估指標代表類似的評估對象,能夠代表評估對象的普遍性、共同性、規律性。評估指標的代表性才能使評估結果具有可推廣性、可借鑒性,也才能使評估方法達到標準化、通用化。

  但法律、法治也具有時代性、地域性、國別性,因而也具有特殊性。薩維尼說:“法律已然秉有自身確定的特性,為一定民族所特有”。[14] (P.7) 吉爾茲也認為法學是地方性知識。[15] (P.73) 所以,在法治評估指標設計時也要考慮其特殊性,設計一些特殊性指標。例如,權利指標是法治評估的核心指標,但不同經濟、政治、社會條件下的權利狀況有所不同,因此,權利指標設計就不能照抄,更不能用一國的權利指標來評估 (指責、批判) 另一國的法治狀況。

  當然,普遍性與特殊性并非是相互對立的,而是相互融合的。不可借口特殊性而否定普遍性,包括借口國別特色而否定國際慣例。特殊性中有普遍性,要通過特殊性揭示普遍性,這正是法治評估指標設計努力的方向和目標。例如,有些法治評估將“行政機關負責人出庭率要達到90%甚或95%”等,設計為法治評估指標,就需要從其特殊性中尋求其普遍性。通過對行政機關負責人是否一定要出庭、出庭與不出庭的結果、社會影響之不同等進行評估。如果發現負責人出庭,不僅反映了行政機關對法治的重視,而且是對負責人的法治教育,還有利于減少行政涉訴案件的發生。那么就可以將其設計為評估“嚴格執法”的一個指標,否則就未必。

  在法治評估指標設計時,要側重于那些具有普遍意義的評估指標。強調法治評估指標的普遍性,旨在通過評估指標、評估結果反映評估對象的本質規律和發展趨勢。這樣的法治評估才有普遍價值和指導意義。是否如此,也是檢驗法治評估是否成功的一個重要標準。

  五、整體指標與具體指標相結合

  法治評估是對法治整體的評估、全面的評估,以全面推進法治建設。僅僅評估法治的一個方面或幾個方面,不但不足以“管中窺豹”,反而會只見樹木,不見森林。所以,法治評估指標的設計要全面系統,盡量避免有遺珠之憾。但整體評估不能籠而統之、大而化之。評估指標設計必須具體化,具體化為評估對象的各個方面。如問卷調查設計時,應該將法治整體具體化為法治的各個具體方面的問卷。指標越具體,評估就越有針對性,評估所需信息就越少,評估也就越準確。許多法治評估指標設計,都分為“一級指標”、“二級指標”、“三級指標”等,它們是層層遞進、不斷具體化的,后一級指標都是前一級指標的具體化。評估指標的具體化也叫“窮盡性”,要盡可能窮盡所有各項指標。評估指標的具體化是對評估對象認識的深刻化、精細化,也是評估精確性、科學性的保證。

  為了保證法治評估整體性與具體性相結合,評估指標設計就要體系化。所謂體系化,就要求各指標之間具有共同的依據,它們是評估對象這個共同體的各個方面,而不是其他對象的方面;它們之間具有內在的必然聯系,相互關聯;它們各有不同、各有側重,但內在一致、互不沖突。所以,在考量是否將某評估指標納入某評估體系時,要進行體系化的考量,即該指標是否為一個指標體系的指標,以及能否與其他指標構成一個體系。體系化的評估指標才能全面地對評估對象進行評估,才能綜合起來全面系統地反映評估對象的本質、現狀和趨勢。這正如有人所指出的:“分析單位是研究中采用的基本單位,其最終目的在于集合它們的特征以描述由這些分析單位組成的較大的群體或解釋一些抽象的事物。”[16] (P.67)

  法治評估的整體性要求法治評估的體系化,而體系化關鍵是要建立健全評估指標體系,指標體系是否健全直接關系到評估的全面性和科學性。如要評估一個國家的法治狀況,那么“科學立法”、“嚴格執法”、“公正司法”和“全民守法”就構成了一個一級法治評估指標體系,這四個一級評估指標體系又可以進一步具體化。如要評估“科學立法”,那么它又可具體化為立法規劃是否科學、立法權限劃分是否科學、立法程序是否科學、立法技術是否科學、立法結果是否科學等等。如要對立法結果即所制定出來的法律文本是否科學進行評估,那么它又可具體化為法律文本規定是否科學、文法有無錯誤、語義是否明確、邏輯是否清晰、結構是否合理等等。這些評估指標的具體化,也是體系化,它們自成體系,往后推是層層具體化,往前推是不斷自成整體。所以,法治評估是一個系統工程,其中既有整體,又有具體,整體與具體應結合起來、不可偏廢。

  六、內在指標與外在指標相結合

  法律不是孤立的存在,而是與其他事物存在著廣泛而深入的聯系。哈特認為,法律存在內在與外在兩種觀點 (陳述) 。[17] (P.1-2) 這啟示人們在法治評估及其指標設計時,一方面要以法治對象為評估核心,圍繞聚焦法治去設計評估指標,使評估指標與評估對象密切相關,評估指標能夠精準反映評估對象的本質、現狀和趨勢。不能將那些與評估對象毫不相干的東西設計為評估指標。此外,這些評估指標是有主有次、權重不同的,要特別抓住和突出其中最主要、權重最大的影響因子,將其設計為主要評估指標。如要評估“公正司法”,就要將影響、決定和反映“公正司法”的各種影響因子設計為評估指標,如將審判獨立、司法公開、司法便利、以審判為中心、審判監督、司法公信力、辦案質量終身負責制等設計為評估指標。

  另一方面,由于法律與其他事物是相互聯系的,相關性不等于“就事論事”或“就法論法”。有時需要“里應外合”。站在評估對象之外,可能看得更清楚,評估得更準確。也就是說,要有外在指標。如要評估“全民守法”,僅僅從違法率、犯罪率、違約率、履約率等去評估是不夠的,這些評估指標并不能全面、真實地反映和評估全民守法的狀況,還要深入研究增設新的評估指標。如全民守法的決定性因素是全民的法律意識,但法律意識是人的內在心理狀態,對它的評估要轉化為外在的行為表現,日用常行是檢驗法治的試金石。如人們闖紅燈、插隊、制假售假、賴帳等等,它們看似與法治評估不直接相關,但反而更直觀真實地反映出全民守法的狀況,如果上述情況較多,就說明全民守法情況不佳。

  法治評估是一個系統工程,必須群策群力。一些學者對法治評估抱有質疑,一個重要原因就是認為法治不可量化。但筆者認為,主要問題不是法治不可計量,而是我們現在進行法治評估的人員大都只是法學專業人員,他們缺乏數字 (據) 搜集、分析和處理方面的訓練和能力,而計量學、統計學等方面的人才對法治領域又比較陌生。但隨著兩界融合,法治評估的量化定會精進,終有一天,法治能從文字法治進入到數字法治,實現文字法治與數字法治的相得益彰、相映成輝。

  參考文獻
  [1]周尚君等.法治定量:法治指數及其中國應用[M].北京:中國法制出版社, 2018.
  [2]徐漢明, 張新平.社會治理法治建設指標體系的設計、內容及其評估[J].法學雜志, 2016 (6) .
  [3]張德淼, 李朝.中國法治評估指標體系的生成與演進邏輯[J].理論與改革, 2015 (2) .
  [4]侯學賓, 姚建宗.中國法治指數設計的思想維度[J].法律科學, 2013 (5) .
  [5][英]休謨.人性論 (下冊) [M].關文運譯.北京:商務印書館, 2011.

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